新安热线摘 “十八大之前，我们常常谈‘五化’：工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化。在十八大报告中，更多的则是强调‘四化’：工业化、信息化、城镇化、农业现代化。但不管是‘五化’还是‘四化’，城镇化都是排在第三位的。” 在日前举办的《中国财政政策报告(2012年～2013年)》(下称《报告》)发布会上，该《报告》主编、中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为，“在欧美经济持续低迷的国际金融危机背景下，城镇化已成为中国经济发展最重要的源泉。”
在城镇化进程中，当务之急是破解城乡二元经济结构带来的基本公共服务不足的问题，首当其冲就是住房保障。“农民进城之后首先要安顿下来，才能考虑其他。正是在这样的情况下，今年《报告》的主题选择了住房保障。”高培勇如是说。
历史视野下的中国住房保障
却顾所来径，苍苍横翠微。中国人一直就有置业的传统，中国的住房保障也由来已久，中国人与住房保障在当代的关系颇为紧密与曲折。
《报告》指出，改革开放之前的福利分房曾为大量城市居民提供基本住房，但一度囿于环境和财力的限制和约束，造成了人均住宅面积较小、居住条件较差、居民缺房情况严重的困境。从上个世纪70年代末到80年代初开始启动的城市住房制度改革，在加大住宅建设以解决住房问题的前提下，还提出了千年住房奋斗目标、经济适用房、国家安居工程以及住房公积金等一系列惠民政策，但没有从根本上动摇住房实物分配制度。1998年～2007年，停止住房实物分配、进行大规模的住房制度改革的10年几乎是住房保障“失去的10年”，各级政府对住房政策和住房保障工作认识不足，国家设定并通过的一些具体福利措施没有得到有效执行，既定的政策也被人为扭转。
《报告》认为，从2007年起，中国的住房保障工作进入了一个新的阶段，中国的住房保障有所起色，各项工作稳步推进。在人居环境改善的同时，土地财政为城市发展带来巨额资金，城市面貌焕然一新，城市化进程提速明显。
住房保障已成城市化一道坎
然而，在房地产市场极度繁荣的同时，住房问题也逐渐演变成为普遍关注的社会问题。快速上涨的房价，大大超出居民的支付能力。按照国际通用的房价收入比来衡量，普通城市平均房价收入比为7.8，远远超过国际标准3~6的合理区间。事实上，《报告》的数据还是比较保守的数据，据《房地产买卖行为与房地产政策》介绍，我国城镇的房价收入比已达12.07，特别是一线城市，房价收入比高达25.25。
伴随经济与房价高速增长而产生的是扭曲的住房需求结构。链家地产市场研究中心与光大银行合作完成的一份报告显示，北京首套房贷者的平均年龄只有27岁。而在美国首套房贷者的平均年龄是30岁，在英国是37岁，在德国和日本均是42岁。
“当今新型城市化的背景下，住房保障政策最重要的矛盾是结构性矛盾，一方面高房价已经超过居民的支付能力;另一方面保障性住房供给比重较低，难以满足新增需求。”《报告》副主编、社科院财贸所财政室研究员汪德华表示。
住房保障对于购房者个人而言是个难题，对于快速发展的城市来说，也非易事。1998年，我国城市建成区面积为2.14万平方公里，而到2010年已达到4万平方公里。城市在蔓延的同时，大量农民进城。这就意味着住房、城市道路、市容环境的成本在不断增加。地方政府卖地自然成为了弥补资金缺口的重要手段。土地财政的巨大作用，严重挫伤了地方政府执行中央推出楼市调控政策的积极性，其背后是地方政府对城市化所需资金的渴求。
主辅相承的政策框架
正如习近平总书记指出的，人世间的一切幸福都是要靠辛勤的劳动来创造的。为实现十八大报告提出的住房保障体系基本形成的目标，《报告》提出了具体的政策框架，以便明确推动新型城市化进程，同时满足城市所有居民的住房保障。
汪德华把《报告》提出的政策框架概括为三大主体政策和三大配套政策：主体政策一，形成市场化住房与保障性住房协调发展的住房供给体系;主体政策二，基于市场化原则管理保障性住房，增强保障性住房的资产属性;主体政策三，以保有环节差异化房产税调节市场化住房价格。配套政策一，加强中央住房保障领域总体规划职能，强化对地方政府承担保障房责任的激励;配套政策二，提升住房保障社会管理能力;配套政策三，以市政债为主要手段解决城市建设资金需求问题。
针对最近被炒得沸沸扬扬的房产税一说，《报告》也给出了政策设计：我国应及时推广上海、重庆的经验。针对居民用房开征保有环节的差异化房产税。并建议对于城镇居民家庭人均用房超过40平方米的部分，无论其住房是何种产权性质，均应评估价格征收税率较高的保有环节房产税;对于40平方米及以下部分，则不征收保有环节房产税。这一税制不仅覆盖新上市的商品房，且向现有存量房覆盖。
此外，《报告》还指出，对于打击投机炒作或不当投资购房行为，限购政策有其合理性，但是长期实行这种行政性调控手段，负面作用过大。因此，对于市场化住房价格的调控，应及时转向经济性调控手段。
