新安热线摘 文/中国社会科学院欧洲研究所 李 罡

　　荷兰是一个面积仅为4万多平方公里(相当于江苏省面积的五分之二左右)的欧洲国家，其中四分之一的土地位于海平面以下，几个世纪以来荷兰人一直在与大海争夺土地。荷兰人口约为1600万，人口密度为496人/平方公里，世界排名第24。20世纪50年代的工业化和城市化、战争破坏、战后婴儿潮等因素成为荷兰住房短缺的社会因素。但是，荷兰通过制定和实行社会住房政策，成功解决了住房问题，实现了住有所居的目标，使人们从基本生活需求的压力中解放出来，值得我们借鉴学习。

　　住房匮乏率欧洲最低

　　荷兰政府于1901年制定了《住房法》，标志着荷兰真正意义上的社会住房政策的诞生。该法规定：政府有责任使低收入群体获得居住条件较好、租金低廉的社会租赁住房;准许建立社会住房协会(公司)和地方政府所属建筑公司，承认这些机构在社会性住房建设的合法地位;中央政府为致力于社会住宅建设的社会住房协会(公司)和地方政府所属建筑公司提供补贴和低息贷款，地方政府对社会住房协会(公司)建造社会住房进行质量控制和监督。1902年荷兰《住房法》正式生效，推动了荷兰社会住房政策的法制化和规范化，初步形成了以中央政府、地方政府、社会住房协会(公司)和地方政府所属建筑公司为主体的社会住房政策的三层管理体制。

　　经过上百年的发展，荷兰社会住房政策日臻完善。目前，荷兰社会住房有3个明显特点：

　　社会住房总量大，比重高。荷兰共有社会住房协会(公司)455家，固定资产总值约为900亿～1000亿欧元(占GDP总值的六分之一)，拥有社会住宅约230万套，占荷兰全国住宅总量的33%，出租住宅总量的75%，每千人拥有社会住宅138套。荷兰当之无愧地成为欧洲社会住宅千人拥有量和社会住宅比重最高的国家。

　　大城市社会住房供给充足。从社会住宅的分布来看，荷兰大城市社会租赁住房的比重要高于中小城市。由于大城市人口密度大，房屋价格较高，拥有自有住房比较困难，自有住房比重较低，社会住房比重普遍较高。阿姆斯特丹(48%)、鹿特丹(50%)、海牙(38%)、乌特勒支(35%)四大城市社会租赁住房比重均高于全国33%的水平。荷兰四大城市社会住房协会(公司)拥有的社会住宅占全国全部社会住宅总量的20%。

　　社会住房和私人商品住房混合分布。荷兰共有1万个社区，其中有2000个社区全部为私人自有商品住房，没有社会租赁住房。只有275个社区社会住房分布集中，这些社区中社会租赁住宅占四分之三。剩余7600多个社区私人自有商品住房和社会租赁住房混合分布。

　　全面覆盖的社会住房政策使得荷兰成为欧洲住房匮乏比率(housing deprivation)最低的国家。2009年，荷兰住房匮乏比率仅为0.5%，比北欧国家芬兰(0.7%)、挪威(0.9%)、瑞典(1.2%)、丹麦(0.3%)还要低。荷兰和北欧国家的住房匮乏率，远远低于欧洲6%的平均水平。

　　三级管理体制

　　作为高度法制化的国家，荷兰的社会住房政策是建立在完备的法律框架基础之上的。1901年荷兰《住房法》为荷兰社会住房政策奠定了法律基础，规定了中央政府、地方政府(省市政府)和社会住房协会(公司)在社会住房建设中的权力和职责，建立了以中央政府、地方政府和社会住房协会(公司)为主体的三级管理体制。具体来说，各层级的职权范围如下：

　　(1)中央政府在社会住房政策中制定住房政策的总体框架，协商制定相关规定，对社会住房协会(公司)进行职责履行、财务和物资方面的监管。(2)省级政府向地方政府公布全省范围的空间和住宅规划，并负责所属市级政府间的政策协调。省级政府不与社会住房协会(公司)发生直接联系。市级政府根据本市的具体情况制定具体的住宅建设规划和土地使用方案，同时对住宅质量进行监控和管理，与社会住房协会(公司)发生直接联系。(3)荷兰社会租赁住房建设主要是由非营利性的、以为低收入群体提供廉租房为社会责任的、经国家授权的、受相关法律约束和政府管理监督的社会住房协会(公司)完成的。因此，社会住房协会(公司)把自己称作“社会企业”。

　　三层安全融资担保体系

　　荷兰社会住宅比例在欧洲名列前茅，约有1/3家庭租住社会租赁住宅。荷兰社会住房政策的一条重要原则是可支付性(affordability)，面对庞大的社会性住房需求群体，社会租赁部门是如何进行资金运作的呢?

　　按照荷兰住房法的规定，经过授权的社会住房协会(公司)在兴建和提供社会住房时得到政府各种形式的经济支持，如建房补贴、低息贷款、贷款担保。这一阶段社会住房协会(公司)在财务和管理上受政府的直接干预，没有独立开发住房项目的自主权和能力。项目开发的经济风险较小。经过上个世纪90年代的市场化改革，特别是1995年《应付补贴与应付债务抵补操作办法》生效，社会住房协会(公司)成为管理和财务上完全独立于政府的非营利组织，政府主要通过低价出让土地和充当安全网的方式给予间接支持。适应市场竞争的要求，社会住房协会(公司)开始向专业化和高效化方向发展，同时加强了财务管理、风险管理和公司治理。为了保证社会住房协会(公司)在资本市场以较低利息获得充足的资金进行社会住宅项目的开发建设，荷兰建立了中央住房基金(CFV)、社会住房担保基金(WSW)、政府担保的三级安全网体系。

　　第一层级安全网：中央住房基金(CFV)。该基金于1988年由中央政府建立，其资金来源是社会住房协会(公司)缴纳的会费，所有社会住房协会(公司)都必须缴纳会费。中央住房基金为遇到资金困难、无法偿还到期本息的社会住房协会(公司)提供援助资金，帮助其进行重组。中央住房基金首先对提出救助申请的社会住房协会(公司)进行评估和调查，并提出整改意见，援助资金以补助或贷款的形式提供。由此可见，中央住房基金是荷兰社会住房建设融资的第一级安全保障，主要是针对资金财务出现问题的社会住房协会(公司)进行重组，摆脱困境。

　　第二层级安全网：为资金储备和财务状况达标的社会住房协会(公司)提供融资担保的社会住房担保基金。社会住房担保基金成立于1983年，是由全国社会住房协会(公司)共同参与建立的非营利组织，符合条件的社会住房协会(公司)均可加入。接受社会住房担保基金贷款担保的社会住房协会(公司)需向其缴纳一定数量的担保费(费率为0.0069%)，这些累积的担保费构成了WSW的安全储备金。截至2011年底，WSW为社会住房协会(公司)担保贷款总金额累计863亿欧元。

　　第三层级：中央和地方政府。如果WSW担保资金枯竭，无法再为社会住房协会(公司)提供担保和贷款，荷兰中央政府和地方政府将为社会住房协会(公司)提供无息贷款(总额的50%)，帮助其克服资金困难。中央政府和地方政府各提供无息贷款总额的50%。荷兰中央政府和地方政府构成了社会住房建设融资安全网体系的第三级，成为最后担保人。

　　廉租房约占社会住宅的一半

　　荷兰社会住房政策的一个特点是所有荷兰居民(低收入和中等收入者)都可以申请社会租赁住房，但低收入群体具有优先租赁权。根据欧盟委员会规定，2011年后，荷兰社会租赁住房的主要目标群体是年收入不超过33614欧元的低收入家庭，社会住房协会(公司)应该把至少90%的住宅出租给低收入群体，中等收入者将不再有资格申请社会租赁住宅。

　　荷兰住房分配主要采取“代尔夫特模式”，即社会住房协会(公司)通过网络、报纸杂志等渠道定期公布可用房源，申请者对中意的房子进行申请，每名申请者可以在其所登记的地区选取最多三套住房进行申请。网站对每套住房的所有申请者按照登记时间长短进行排队，排在前15位的申请者会被通知在规定的时间去看房。看房后，申请人可以在网站上选择“接受”或“拒绝”。然后，网站再对选择接受的申请者按相应标准进行排队，排在第一位的最终就获得这套廉租房的租住权。符合申请廉租房条件的公民在当地的公共住房公司登记排队的时间一般需四到五年，一些大城市的排队等候时间可能会更长。如果同一住宅同时有多个符合条件者申请，会给一些特殊人群优先权。

　　荷兰廉租房都属于社会住房协会(公司)所有，多层公寓式建筑居多，约占社会租赁住宅总量的53%。廉租房使用面积一般在50～120平方米之间，配备标准的厨房、卫生间以及水电煤气设备。值得一提的是，荷兰廉租房没有居住年限，可以永久居住，如果租住廉租房的家庭收入增加且有购买意愿，可以按照市价的七五折到九折优先购买所租住的房子。根据户型和房屋面积，廉租房租金一般为每月300～600欧元不等，但最高不得超过664.66欧元(2012年标准)。此外，荷兰政府向符合条件的低收入者发放租金补贴，保证其获得体面的住所。